СТАТЬИ

В статье анализируются особенности развития Шанхайской организации сотрудничества как международной региональной структуры. Выделяются несколько этапов становления ШОС в качестве полноправного международного игрока. На предварительном этапе (1996–2001), в ходе подписания ряда международных соглашений, были заложены принципы, определившие основу взаимных отношений между странами – членами ШОС. Постепенно расширялся спектр обсуждаемых вопросов – от укрепления взаимного доверия в пограничных районах до развития всестороннего взаимовыгодного сотрудничества в сферах политики, безопасности, экономики и культуры. Начальный этап развития ШОС (2001–2004) характеризовался запуском новых форматов взаимодействия, в том числе в виде регулярных встреч глав правительств, министров иностранных дел, министров обороны, чрезвычайных ситуаций, экономики, транспорта, культуры, образования, здравоохранения, а также руководителей правоохранительных ведомств. Учреждение Секретариата в 2004 г. ознаменовало окончание этапа формирования ШОС и начало новой фазы развития организации – достижения международного признания (2004–2009). Структурно ШОС представляет собой классической пример крупномасштабной международной организации, в состав которой входят четыре Совета: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и Совет национальных координаторов. ШОС имеет два постоянно действующих органа – Секретариат и Исполнительный комитет Региональной антитеррористической структуры, а также постоянных представителей от каждого государства-члена. ШОС сформировала механизм взаимодействия с другими международными организациями, получила статус наблюдателя на ГА ООН, разработала нормативные документы, определяющие условия взаимодействия с другими государствами и международными игроками. Отличительной особенностью следующего этапа – роста и расширения организации (2009–н.в.) – является значительное повышение международного авторитета и укрупнение ШОС за счет новых стран-членов, государств со статусом наблюдателей и партнеров по диалогу. За годы своего развития организация превратилась из неформального клуба лидеров государств «Шанхайской пятерки» в полноправную региональную организацию с собственной институциональной структурой, деятельность и принципы работы которой органично вписываются в рамки Устава ООН.

Скачать PDF Скачать JATS

Развитие «Шанхайской пятерки» и создание Шанхайской организации сотрудничества (ШОС) стало возможным в результате установления особой формы международных отношений, сложившихся на евразийском пространстве, между Россией, Китаем и странами Центральной Азии. Будучи одной из первых организаций, созданных в начале нового тысячелетия в одном из крупнейших регионов мира в ключевой период его развития, ШОС представляет новый подход к развитию международных отношений, предполагающий осуществление политического диалога с опорой на принципы взаимного доверия и сотрудничества во всех сферах.
В современных международных отношениях ресурсы региональных организаций создают большие возможности для поддержания политических контактов даже в условиях санкций со стороны некоторой части мирового сообщества. Изучение опыта создания и механизмов функционирования межправительственных организаций позволяет адаптировать деятельность международных институтов и интеграционных инициатив к новым геополитическим реалиям. В этом смысле ШОС как один из инструментов всестороннего развития и сотрудничества в Центрально-Азиатском регионе обладает широкими возможностями, особенно в связи с ростом авторитета организации на международной арене. По словам российского исследователя, директора Института Дальнего Востока РАН профессора С. Г. Лузянина, «в последние годы наблюдается значительный рост роли и влияния Шанхайской организации сотрудничества как на региональном, так и на глобальном уровнях, который еще 5–7 лет назад не был столь очевиден. Это стало возможным благодаря дипломатическим достижениям стран ШОС, экономическому прогрессу ее ключевых участников и институциональному упорядочению структур внутри организации» [Лузянин, 2016, c. 8].
Позиционирование ШОС как полноправного международного игрока произошло не сразу, и на предварительном этапе (1996–2001) ее становление имело ряд особенностей. 26 апреля 1996 г. на саммите в Шанхае главы пяти стран – Казахстана, Кыргызстана, Китая, России и Таджикистана, которые затем стали называться «Шанхайской пятеркой», подписали «Соглашение об укреплении доверия в военной области в районе границы» [Соглашение…, 1996], а 24 апреля 1997 г. на втором саммите в Москве было достигнуто «Соглашение о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы» [Соглашение…, 1997]. Подобная форма ежегодных встреч, проводимых поочередно в каждой из пяти стран, вошла в практику. Принципы, заложенные в упомянутых соглашениях, определили основу взаимных отношений между странами – членами ШОС.
На саммит в Душанбе в 2000 г. в качестве гостя был приглашен президент Узбекистана И.А. Каримов. Содержание встреч также постепенно расширялось – от обсуждения вопросов укрепления взаимного доверия в районе границы до развития всестороннего взаимовыгодного сотрудничества в сферах политики и безопасности, торговли и в культурно-гуманитарной области.
Начальный этап развития ШОС (2001–2004) характеризуется запуском новых форматов взаимодействия. Помимо встреч глав-государств, было принято решение о проведении регулярных встреч министров иностранных дел, министров обороны, чрезвычайных ситуаций, экономики, транспорта, культуры, образования, здравоохранения, руководителей правоохранительных ведомств, верховных и арбитражных судов, генеральных прокуроров и национальных координаторов государств – членов ШОС. 14 сентября 2001 г. в г. Алматы состоялась первая встреча глав правительств шести государств, по итогам которой был подписан «Меморандум между правительствами государств – участников ШОС об основных целях и направлениях регионального экономического сотрудничества и запуске процесса по созданию благоприятных условий в области торговли и инвестиций» [Меморандум…, 2001], официально закрепляющий механизм регулярных встреч глав правительств в рамках ШОС.
На пятой юбилейной встрече «Шанхайской пятерки» 15 июня 2001 г. в Шанхае главы государств-членов и президент Узбекистана договорились расширить организацию и включить в ее состав шестую страну, подписали «Декларацию о создании Шанхайской организации сотрудничества» [Декларация…, 2001] и заявили о создании новой региональной организации – ШОС.
7 июня 2002 г. в Санкт-Петербурге состоялась вторая встреча глав государств ШОС, на которой была подписана Хартия ШОС [Хартия ШОС, 2002], отражавшая цели, принципы и основные направления сотрудничества. Хартия стала базовым уставным документом организации. 29 мая 2003 г. в Москве третий саммит глав государств принял ряд правил и решений, регулирующих функционирование внутреннего механизма организации, и установил пост Генерального секретаря ШОС. 23 сентября 2003 г. в Пекине на встрече глав правительств была принята «Программа многостороннего торгово-экономического сотрудничества государств – членов Шанхайской организации сотрудничества» и согласован первый бюджет организации на 2004 г. [Совместное коммюнике…, 2003]. В программе подробно описаны основные цели и задачи экономического взаимодействия в рамках ШОС, обозначены приоритетные направления и конкретизированы практические шаги сотрудничества; особый акцент сделан на долгосрочном сотрудничестве. 15 января 2004 г. состоялась официальная церемония открытия Секретариата ШОС в Пекине.
Учреждение Секретариата ознаменовало собой окончание этапа формирования ШОС и начало новой фазы развития организации (2004– 2009). На повестке дня оставался вопрос признания ШОС в качестве полноправной международной региональной организации.
В Уставе ООН в течение долгого времени отсутствовало четкое определение региональной организации. На Сан-Францисской конференции 1945 г. делегация из Египта предложила считать региональными организациями «объединения нескольких стран в постоянные группы в заданной географической области на основе тесного соседства, родства интересов, духовной общности, культурной, лингвистической и исторической близости, которые взяли на себя взаимные обязательства разрешения любых споров мирным путем … а также защиту своих интересов и развитие экономических и культурных связей» [Конференция в Сан-Франциско, 1945]. Однако это формулировка была отвергнута как содержащая слишком большие «ограничения».
В 1992 г. Генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали предложил широкое и гибкое определение, согласно которому региональными считаются организации, созданные для совместной защиты и обороны, в целях регионального развития или взаимодействия по конкретным экономическим вопросам, а также группы, сформированные для решения особых политических, экономических или социальных задач, обусловленных текущими вызовами [Gray, 2008, p. 206].
ШОС полностью отвечает этим критериям. Во-первых, она открыта для присоединения к ней других государств региона, которые обязуются уважать цели и принципы, прописанные в Хартии ШОС и в других международных договорах, принятых в рамках ШОС. Кроме того, в качестве своей миссии ШОС рассматривает поддержание мира и стабильности в регионе, а также стимулирование его экономического развития. Члены ШОС обязуются укреплять взаимное доверие и добрососедские отношения, способствовать эффективному взаимодействию в политической, торгово-экономической, научно-технологической, культурной, образовательной, энергетической, коммуникационной, экологической и других областях, прилагать совместные усилия для поддержания и защиты регионального мира, безопасности и стабильности. Эти обязательства были заявлены в «Декларации о создании Шанхайской организации сотрудничества» [Декларация…, 2001].
Хартия ШОС также согласуется с принципами ООН. Так, в статье 2 заявлено, что государства – члены ШОС придерживаются принципов взаимного уважения суверенитета, независимости и территориальной целостности, неизменности границ, ненападения, невмешательства во внутренние дела, неприменения силы или угрозы силой в международных отношениях, отказа от военного превосходства в сопредельных районах, равенства всех государств-членов, поиска общих позиций на базе взаимного понимания и уважения мнения друг друга [Хартия ШОС, ст. 2].
3 февраля 2004 г. Генеральный секретарь ШОС Чжан Дэгуан и постоянный представитель КНР при ООН Ван Гуанъя обратились к Генеральному секретарю ООН с просьбой о внесении в повестку 59-й сессии ГА ООН пункт о «Рассмотрении статуса Шанхайской Организации Сотрудничества на Генеральной Ассамблее», заявив, что ШОС четко придерживается целей и принципов ООН, выступает за сохранение авторитета и незаменимой роли ООН в международных отношениях [Письмо…, 2004].
В настоящее время широкое распространение получила практика присутствия наблюдателей от международных организаций на Генеральной Ассамблее ООН. В статье 14 Хартии ШОС указано, что Организация может взаимодействовать и поддерживать диалог в конкретных областях сотрудничества с другими государствами или международными организациями», что позволяет ей обратиться за статусом наблюдателя Генассамблеи ООН для повышения значимости и роли в международной сфере [Хартия ШОС, ст. 14].
24 февраля 2004 г. постоянный представитель КНР при ООН Ван Гуанъя обратился с заявлением о включении в повестку 59-й сессии Генассамблеи пункта «О предоставлении Шанхайской Организации Сотрудничества статуса наблюдателя Генассамблеи ООН». К заявлению было приложено письмо Генерального секретаря ШОС, который от имени Организации обращался за статусом наблюдателя [Предоставление…, 2004]. 7 октября 2004 г. был принят план соответствующей резолюции A/C.6/59/L.3 [Пресс-релиз…, 2004], окончательно одобренный ГА ООН в резолюции 59/48 от 2 декабря 2004 г. [Резолюция ГА…, 2004].
Таким образом, за несколько лет своего развития ШОС превратилась из неформального клуба лидеров государств «Шанхайской пятерки» в полноправную региональную организацию, деятельность которой органично вписывается в рамки Устава ООН. Окончательное международное признание ШОС получила после предоставления ей статуса наблюдателя Генеральной Ассамблеи ООН.
Институциональная структура и принципы организации работы ШОС закреплены в Хартии ШОС, которая определяет процесс создания рабочих органов для достижения заявленных целей и задач. Структурно ШОС представляет собой классический пример крупномасштабной международной организации. В состав ШОС входят четыре Совета: Совет глав государств, Совет глав правительств, Совет министров иностранных дел и Совет национальных координаторов. ШОС имеет два постоянно действующих органа – Секретариат и Исполнительный комитет Региональной антитеррористической структуры, а также постоянных представителей от каждого государства-члена [Хартия ШОС, ст. 4, 18].
Функции и обязанности этих органов определяются соответствующими постановлениями Совета глав государств, который также может принимать решения о создании новых органов Организации, которые могут быть сформированы посредством дополнительных протоколов к Хартии ШОС [Там же, ст. 2, 3].
Совет глав государств является высшим органом для принятия решений. Он собирается ежегодно на саммиты, проводимые поочередно в станах – членах ШОС в алфавитном порядке согласно названию государства на русском языке. Страна, принимающая саммит Совета глав государств, председательствует в Организации, что предполагает ежегодную смену председателя. Совет ответственен за определение приоритетов и главных сфер деятельности Организации, принимает решения по поводу основополагающих вопросов внутренней организации, функционирования и взаимодействия с другими государствами и международными организациями, а также обсуждает наиболее актуальные международные вопросы [Там же, ст. 5].
Вторым по значимости является Совет глав правительств, который утверждает бюджет ШОС, изучает и определяет принципиальные вопросы в области экономики и в других сферах взаимодействия внутри Организации. Совет также собирается один раз в год; на саммите председательствует глава правительства того государства, на чьей территории проходит встреча [Там же, ст. 6].
Совет министров иностранных дел рассматривает вопросы повседневной жизнедеятельности Организации, занимается подготовкой встреч Совета глав государств, проводит консультации по международным вопросам в рамках Организации. Совет может делать заявления от имени ШОС. Согласно Положению о порядке работы Совета председатель Совета министров иностранных дел представляет Организацию на международных форумах [Положение о Совете министров…, 2003].
Совет национальных координаторов является механизмом, через который происходит координация взаимодействия участников в рамках ШОС. Он представляет собой орган управления ежедневной деятельностью Организации, готовит материалы для встреч Советов глав государств, глав правительств и министров иностранных дел. Национальные координаторы назначаются каждым государством-членом в соответствии с внутренними правилами и процедурами. Совет национальных координаторов должен собираться по крайней мере три раза в год. В нем председательствует национальный координатор государства, на территории которого проходит встреча. Председатель Совета национальных координаторов может по указанию председателя Совета министров иностранных дел представлять Организацию при осуществлении внешних контактов [Хартия ШОС, ст. 9].
В составе ШОС действует Региональная антитеррористическая структура (РАТС), созданная для противодействия терроризму, сепаратизму и экстремизму 15 июня 2001 г.¹. Штаб-квартира этого постоянно действующего органа находится в Ташкенте. Его основные задачи, функции, принципы организации и финансирования регламентируются отдельным международным договором, заключенным между государствами-членами [Соглашение о РАТС, 2002]. РАТС состоит из Совета и Исполнительного комитета. Совет является главным органом, который принимает решения и в который входят официальные представители различных ведомств государств – членов ШОС. Директор Исполнительного комитета РАТС назначается Советом глав государств. РАТС была создана с целью устранения угрозы дестабилизации обстановки в Центральной Азии, для противодействия международному терроризму и деструктивному влиянию экстремизма, а также для пресечения наркотрафика. Одной из задач РАТС является борьба с терроризмом посредством обмена информацией и координации усилий полиции, таможенных и специальных служб.

Постоянно действующим исполнительным органом ШОС является Секретариат, офис которого расположен в Пекине [Церемония…, 2004]. Секретариат возглавляется Генеральным секретарем, назначаемым Советом глав государств по рекомендации Совета министров иностранных дел. Сотрудники Секретариата набираются из числа граждан стран-членов на основе квот. Генеральный секретарь назначается на 3-летний срок без права переназначения поочередно из представителей государств-членов согласно алфавитному порядку названий стран на русском языке. Главными задачами Секретариата являются обеспечение организационной и технической поддержки деятельности ШОС, подготовка предложений для ежегодного бюджета Организации. В состав Секретариата входят три заместителя и помощник генерального секретаря [Положение о Секретариате…, 2003].
В соответствии со сложившейся практикой в учредительном документе региональной организации определяются условия членства в ней. Международная организация может быть либо открытой для приема новых членов, либо закрытой.
ШОС открыта для членства в ней других государств региона, которые обязуются соблюдать цели и принципы Хартии, а также действовать в соответствии с положениями других международных договоров, принятых в рамках Организации [Хартия ШОС, ст. 13]. Подразумевается, что «регионом» является Центральная Азия. При этом в теории международных отношений понятие «региона» не ограничивается географическими границами: оно распространяется на интересы и цели Организации². В любом случае в ШОС существует собственный механизм приема новых членов, согласно которому заинтересованное государство может направить официальный запрос действующему председателю Совета министров иностранных дел. Затем, по решению Совета глав государств и на основании представления Совета министров иностранных дел, это государство может быть принято в члены Организации.

В Хартии ШОС закреплено право любого члена Организации выйти из нее [Там же]. Выход подразумевает полное прекращение членства; частичное прекращение членства не допускается. Там же прописаны и условия выхода из организации. Во-первых, заинтересованное государство должно направить депозитарию официальное уведомление о выходе из ШОС не позднее, чем за 12 месяцев до даты выхода. Выполнение этого условия также является обязательным в соответствии с Венской конвенцией о праве международных договоров. Во-вторых, обязанности государства, возникшие в результате его членства в ШОС, связывают государство с Организацией до их полного выполнения.
В ноябре 2002 г. Совет министров иностранных дел ШОС принял «Временную схему взаимоотношений ШОС с международными организациями», приступив к формированию отношений Организации с внешними партнерами [Временная схема…, 2002]. В документе указывалось, что другие страны или международные организации могут быть приглашены в качестве гостей на встречи Совета министров иностранных дел и для дипломатических консультаций, а ШОС может направлять своих представителей на мероприятия других международных организаций.
Согласно учредительным документам, ШОС может предоставлять государству или другой международной организации статус партнера по диалогу или наблюдателя. Правила и порядок предоставления этих статусов определяются специальным соглашением между государствами-членами. 17 июня 2004 г. «Порядок предоставления статуса наблюдателя ШОС» [Положение о статусе…, 2004] был утвержден Советом глав государств ШОС, а 28 августа 2008 г. было принято «Положение о статусе партнера по диалогу ШОС» [Положение о статусе…, 2008]. Статус наблюдателя при ШОС является промежуточным этапом между статусом партнера по диалогу и членом ШОС.
Государство или организация, получившие статус наблюдателя, могут быть приглашены на открытые встречи Совета глав государств и Совета глав правительств; имеют право присутствовать на встречах Совета министров иностранных дел и на конференциях глав министерств и ведомств стран –членов ШОС; могут принимать участие в заседаниях органов Организации без права голоса и с предварительного согласия Председателя; могут выступать с письменными заявлениями, передавая их через Генерального секретаря, на рабочих языках ШОС³ по вопросам, касающимся их в рамках ШОС; им также может предоставляться доступ к документам и к решениям органов ШОС, указанным в Хартии, если доступ к ним не запрещен соответствующими органами Организации. Статус наблюдателя не дает права принимать участие в подготовке и подписании документов. Наблюдатель не принимает участия в выработке решений и не несет ответственности за их выполнение [Положение о статусе…, 2004].

Период с 2009 г. по настоящее время можно рассматривать как этап роста и расширения организации. На встрече в Екатеринбурге в 2009 г. главы государств-членов приняли решение о предоставлении статуса партнера по диалогу Шри-Ланке и Беларуси [Совместное коммюнике…, 2009]. В 2012 г. лидеры стран – участниц ШОС предоставили Афганистану статус наблюдателя, а Турции – партнера по диалогу [Информационное сообщение…, 2012].
Расширению ШОС предшествовала серьезная работа по совершенствованию законодательной базы и разработке механизмов роста организации. На июньском саммите 2010 г. был определен и согласован набор минимальных критериев, которым должна соответствовать страна, претендующая на присоединение и полноценное членство. Она должна располагаться в Евразии; уже иметь статус наблюдателя или партнера ШОС; иметь дипломатические связи и активные экономические и гуманитарные отношения со всеми действующими членами ШОС; не быть объектом санкций ООН и не находиться в состоянии вооруженного конфликта с другой страной. В 2014 г. на Душанбинском саммите члены организации приняли решения, завершившие формирование правовых, административных и финансовых условий для приема новых членов. Там же министр иностранных дел РФ С.В. Лавров официально подтвердил стремление России к расширению ШОС [Лавров, 2016].
В июле 2015 г. на Уфимском саммите было объявлено о запуске процедуры приема в Организацию в качестве полноправных членов Индии и Пакистана. Кроме того, статус наблюдателя получила Беларусь, присоединившись к Афганистану, Ирану и Монголии, а Азербайджан, Армения, Камбоджа и Непал стали новыми «партнерами по диалогу» [Кулинцев, 2016]. Безусловно, эти государства заинтересованы в деятельности ШОС и готовы влиять на политическую ситуацию в регионе.
Знаковым событием для развития Организации стало принятие на Уфимском саммите «Стратегии развития ШОС до 2025 года», определившей ориентиры и параметры ее дальнейшей эволюции. Стратегия основана на прогнозе развития международной и региональной обстановки, а также на предпосылках выведения ШОС на качественно новый уровень сотрудничества в сферах политики, безопасности, экономики, развития культурных и гуманитарных связей, расширения участия в делах региона и в процессе глобального регулирования [Стратегия развития…, 2015]. ШОС как международная организация находится в новой фазе своего развития; кроме того, возникла объективная необходимость расширения и адаптации к новым политическим и экономическим реалиям.
Основные цели и задачи, обозначенные в Стратегии, предполагают, что государства-члены сосредоточатся на укреплении взаимного доверия, дружественных отношений и тесном сотрудничестве в целях решения проблем безопасности, углубления экономических и торговых связей и расширения взаимодействия в области технологий, здравоохранения и образования.
Свое заметное усиление ШОС продемонстрировала в июне 2017 г. По итогам саммита в Астане, после присоединения более чем миллиардной Индии и почти 200-миллионного Пакистана, Организация объединила около 40% населения планеты, а географический охват достиг 70% территории Евразии. На полноправное членство стали претендовать Иран и Афганистан [Кориненко, 2017]. В результате образования подобной структуры ШОС обрела неофициальный статус объединения, способного выступать альтернативой традиционным международным институтам. Наряду с БРИКС Организация превратилась в один из полюсов «незападного мира».
Как отметил Председатель КНР Си Цзиньпин во время саммита в Циндао, к 2018 г. ШОС стала представлять собой универсальную организацию регионального сотрудничества с наибольшим географическим охватом и охватом населения. Благодаря росту ее международного авторитета Организация стала значимой силой для обеспечения безопасности и развития во всем мире, а также для защиты международной беспристрастности и справедливости [В Циндао…, 2018].
Входящие в различных статусах в ШОС страны демонстрируют активное желание изменить конфигурацию существующего миропорядка. Евразийские государства объединяются, чтобы построить новую систему международных отношений, сделать их более справедливыми. Под эгидой ШОС создается гармоничный регион, что способствует укреплению взаимного доверия, взаимной выгоды и поддержанию равенства.
Дальнейшее развитие ШОС сосредоточено на совершенствовании Организации как многопрофильной региональной структуры, не предусматривающей формирования военно-политического союза или экономического интеграционного объединения с образованием наднациональных институтов управления, но призванной обеспечить помощь государствам-членам в их развитии [Стратегия развития…, 2015]. Кроме того, стратегия призывает членов ШОС к участию в китайской инициативе «Экономического пояса Шелкового пути» как одного из инструментов создания благоприятных условий для продвижения сотрудничества на пространстве Организации.
Таким образом, государства – члены ШОС подтверждают свою приверженность решению вопросов политического сотрудничества, торгово-экономического взаимодействия и обеспечения глобальной безопасности, опираясь исключительно на принципы взаимного доверия и уважения. Подобный вектор взаимоотношений между государствами, заданный Россией и Китаем, стал важным вкладом в систему развития международных отношений. На протяжении более чем 15 лет это способствует поддержанию мира и безопасности в регионе.
К настоящему времени ШОС стала полноценной международной организацией со своей институциональной структурой, правовыми нормами и высоким региональным авторитетом. Статус наблюдателя Генеральной Ассамблеи ООН говорит о ее признании мировым сообществом. Ведущая роль ШОС в регионе подтверждается принятием на Астанинском саммите Индии и Пакистана в качестве полноправных членов организации, а также стремлением других государств присоединиться к ней в качестве наблюдателя или партнера по диалогу [Астанинская декларация, 2017]. В условиях постоянного появления новых интеграционных инициатив изучение опыта ШОС, в том числе принципов ее расширения, механизмов взаимодействия, процедур урегулирования споров и реализации принятых решений представляется чрезвычайно актуальным.